R.BRUNETTA (Editoriale su ‘Il Foglio’): “Il ‘miracolo’ della cooperazione rafforzata”

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A voler interpretare le conseguenze strutturali della decisione presa dal Consiglio europeo all’alba dello scorso 19 dicembre, dopo una notte in cui i leader europei si sono affrontati in trincea, in una confusa commistione tra giochi cooperativi e non cooperativi, alla fine, visto come sono andate le cose, difficilmente si troverebbe un concetto più calzante di quello di eterogenesi dei fini. Il filosofo Wilhelm Wundt l’aveva elaborato in maniera limpida: l’azione collettiva, specie quando è segnata da conflitti, veti e razionalità divergenti, tende a produrre esiti che non coincidono con le intenzioni originarie dei suoi protagonisti, talvolta persino rovesciandole. È esattamente quanto è accaduto sul nodo del sostegno all’Ucraina, sciolto non attraverso la ricomposizione delle fratture politiche, ma aggirandole, dando vita a una soluzione inedita e, per molti versi, dirompente. Una soluzione di buon senso.

Si è partiti dagli egoismi nazionali e dalla sfiducia reciproca: le divisioni in seno al Consiglio erano eclatanti. Alla fine, però, con una sterzata improvvisa, presa all’ultimo minuto utile, si è optato per una soluzione, appunto, di buon senso, potenzialmente foriera, però, di sviluppi incredibili. Essa potrebbe segnare, infatti, i futuri equilibri costituzionali e geopolitici dell’Unione, essendosi fatto ricorso, con una decisione storicamente senza precedenti, alla “cooperazione rafforzata” per fare debito comune nell’ambito della sicurezza e del sostegno militare.

Questo è avvenuto in un momento particolare, mentre, cioè, le oscillazioni degli Stati Uniti tornano a far preoccupare i leader europei, privi di garanzie, con Donald Trump, che ha smesso di fornire nuovi aiuti militari a Kiev, e Vladimir Putin, impegnato a costruire la narrazione della sua vittoria. L’Unione europea si è, perciò, trovata di fronte a una delle sue prove di resistenza più delicate. Non si trattava soltanto di garantire un ennesimo pacchetto di aiuti all’Ucraina, ma di decidere, ancora una volta, attraverso quali strumenti e secondo quali logiche agire come potenza geopolitica matura. Ecco perché, date queste premesse, il testamento politico di Jean Monnet è ancora tremendamente attuale.

In una nota citazione, l’illustre statista francese, uno dei padri fondatori dell’Europa, aveva acutamente osservato che “l’Europa si farà nei momenti di crisi” e che, in definitiva, essa “non sarà altro che la somma delle soluzioni apportate a tali crisi”. Benché abusata, questa intuizione continua a offrire una chiave di lettura sorprendentemente efficace degli sviluppi più recenti dell’integrazione europea. Gli eventi che hanno condotto alla decisione del Consiglio europeo sulla “cooperazione rafforzata” lo rendono evidente in maniera quasi apodittica.

Ma procediamo con ordine. In origine, il congelamento degli asset russi era legato ai rinnovi semestrali delle sanzioni, ciascuno dei quali richiedeva l’unanimità, essendo materia PESC. Ciò rendeva il regime fragile, esposto al veto di un singolo Stato. Con una decisione del Consiglio UE del 12 dicembre scorso, fondata sull’art. 122 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), gli Stati membri hanno convenuto di congelare gli asset russi, circa 210 miliardi di euro, su base permanente, eliminando la necessità del rinnovo periodico. Si tratta della clausola di emergenza, che consente al Consiglio, senza coinvolgimento del Parlamento, di adottare misure temporanee e solidaristiche in situazioni di crisi, usata durante la pandemia e prospettata ora, dunque, per ovviare alla regola dell’unanimità in ambito di difesa invocando, però, difficoltà sul piano economico e commerciale dell’Unione. Già allora si sarebbero potuti individuare i prodromi degli sviluppi successivi: infatti, nella presa di posizione di Italia, Malta, Bulgaria e Belgio, contenuta nella dichiarazione interpretativa del 12 dicembre, rilasciata a margine della decisione del Consiglio, gli stessi Paesi avevano limitato la portata del proprio consenso, accettando il blocco permanente degli asset russi “in uno spirito di cooperazione”: la sfumatura è importante e vale la pena sottolinearla anche per i non addetti ai lavori.

 Quando il dibattito, però, si sposta dal blocco degli asset alla loro utilizzazione per finanziare l’Ucraina, emerge il dissenso: un dissenso che rischia di diventare stallo politico, visto che, per di più, la soluzione alternativa dell’emissione di debito europeo sarebbe dovuta avvenire passando per l’unanimità.

Quali sono gli schieramenti in campo? Fra i principali sponsor dell’idea di un uso degli asset russi vi è la Germania del cancelliere Merz, con il supporto dei paesi c.d. frugali, che ritengono che sia l’unica opzione politicamente percorribile contro le ambizioni neoimperiali russe per continuare a finanziare l’Ucraina, evitando di esporsi con debito europeo.

Qualche problema, però, l’uso degli asset lo avrebbe dato, quanto meno dal punto di vista finanziario e giuridico. Il Belgio è stato il primo a porre importanti caveat. Il primo ministro De Wever, con l’appoggio di tutto il Parlamento, subordina la sua approvazione alla condizione che, in caso di condanne giudiziarie, risarcimenti o sequestri derivanti da azioni legali promosse dalla Russia (o da soggetti collegati), le conseguenze nefaste non ricadessero sul Belgio, ma fossero assorbite collettivamente dagli altri Stati membri o dal bilancio UE. La posta in gioco diventa alta e la richiesta incontra subito l’opposizione di una minoranza di Stati membri, tra cui Italia e Francia, visto che avrebbe comportato un pericoloso precedente di mutualizzazione illimitata del rischio legale. Secondo quanto rappresentato dal Financial Times, la Russia ha, infatti, già intentato causa contro l’operatore finanziario Euroclear, società registrata in Belgio e custode di gran parte degli asset russi immobilizzati in Europa. Mosca, cioè, chiede la restituzione degli asset, ritenendo che siano stati trattenuti ingiustamente, e Putin, nella sua conferenza stampa di fine anno, ha descritto come “rapina a cielo aperto” o “furto” la proposta avanzata da alcuni leader europei di utilizzare i beni statali russi congelati per sostenere finanziariamente l’Ucraina, denunciando che un’azione del genere avrebbe conseguenze molto negative, a partire da un contenzioso giuridico senza precedenti.

Se i mercati si basano sulla fiducia e sulle profezie autorealizzantesi, non stupiscono, allora, i dubbi sulla stabilità dell’Eurozona. Se gli operatori dei mercati temessero confische di asset sulla base di ragioni meramente politiche, gli stessi potrebbero essere indotti con reazioni a catena a trasferire le proprie disponibilità verso giurisdizioni percepite come più sicure. Ciò potrebbe non solo minare la tenuta di Euroclear ma anche quella degli altri depositari di titoli, andando a destabilizzare i mercati da essa serviti, in un circolo vizioso. La posizione di Putin ha rafforzato il dissenso in seno al Consiglio europeo, ma fino a un certo punto, perché alla fine si è trovato il modo di procedere “a due velocità”.

La Germania, assieme alla Commissione, porta così avanti l’idea di un Reparation Loan, un prestito di riparazione che conterrebbe (quasi tutte) le garanzie richieste dal Belgio. Durante il Consiglio del 18 dicembre, però, emerge convulsamente l’impraticabilità di questa opzione, perché considerata da alcuni paesi squilibrata e costosa. I paesi ne prendono atto solo alla fine del Consiglio, con la presidente Meloni che riesce ad avere un ruolo di primissimo piano, attirando a sé la Francia (che era perplessa ma non apertamente contraria alla Germania) per smontare l’asse Merz-von der Leyen. Si mette da parte l’opzione dell’utilizzo diretto degli asset russi e si sceglie il percorso di backup: un prestito di 90 miliardi di euro all’Ucraina per il 2026-2027, affidando alla Commissione europea il compito di raccogliere le risorse sui mercati finanziari. Il debito, inoltre, sarà garantito dallo stesso bilancio UE, attraverso i margini disponibili (“headroom”) e non dagli asset russi in quanto tali. Sarà poi rimborsato da Kiev solo una volta ricevute le riparazioni. In caso di impossibilità dell’Ucraina di rimborsare il prestito, il costo sarà sostenuto dai contribuenti europei.

Qual è, però, il dato di fatto importante che emerge da questa decisione? È che la quadra non è mai stata trovata. In altre parole, ci si è resi conto che, rispetto alla soluzione iniziale, stavolta ci sarebbe stato il veto del trittico Ungheria, Cechia e Slovacchia, Paesi che, peraltro, non si erano opposti al Reparations Loan. Questo ha impedito di raggiungere la prescritta unanimità e, a quel punto, nello spazio opaco del Consiglio europeo, lontano dai riflettori, è scattata la soluzione ponte: la cooperazione rafforzata per fare debito comune.

Del resto, ogni scelta ha un prezzo: il ricorso al debito ha certificato una divaricazione politica esistente. Perciò, grazie alla messa in campo dell’art. 212 TFUE, Ungheria, Cechia e Slovacchia hanno ottenuto l’“opt out” e, pur acconsentendo formalmente alla decisione, non parteciperanno alla garanzia del debito di 90 milioni di euro attraverso i loro contributi al bilancio europeo. Con questa configurazione si è impedito che ventiquattro Stati membri, rappresentativi della quasi totalità del PIL, della popolazione e del territorio dell’Unione, fossero bloccati dai veti di una minoranza politicamente rumorosa ma economicamente marginale.

Ecco però la beffa: la decisione (ufficialmente) del 18 dicembre, infatti, è stata adottata all’unanimità, ma il suo prodotto è l’attivazione di una procedura, come la cooperazione rafforzata, che supera proprio le ingessature dell’unanimità. Si tratta di un passaggio di portata costituzionale rilevante: unanimità nella procedura, maggioranza nella sostanza. Che sia questo, allora, il modello futuro di gestione del dissenso in seno alle istituzioni governative dell’UE? Abbiamo, forse, raggiunto, in tal guisa, un equilibrio di Nash che permette a tutti gli attori del gioco di ottenere il massimo dalla propria strategia?

La “cooperazione rafforzata”, per adesso, è stata utilizzata in meno di dieci occasioni nella prassi dell’Unione e quando ciò è avvenuto, lo si è fatto in ambiti di sicuro più marginali: pensiamo al caso del brevetto unitario europeo, della legge applicabile al divorzio, della tassa sulle transazioni finanziarie, o del regime patrimoniale delle coppie internazionali. Solo la cooperazione rafforzata finalizzata all’istituzione della procura europea (EPPO) ha toccato una materia sicuramente più delicata.

Questa volta, però, abbiamo varcato le colonne d’Ercole e che ciò sia avvenuto in una sfera così direttamente connessa alla sicurezza, alla politica estera e alla sopravvivenza strategica dell’Europa rappresenta un salto di qualità. Eppure, come confortato dalle parole della stessa Corte di giustizia, in un giudizio del 2013 su ricorso di Spagna e Italia, la cooperazione rafforzata è assolutamente legittima se si riscontra l’impossibilità di adottare decisioni nel futuro prossimo (“in the foreseeable future”). Tutt’al più che, da un punto di vista della procedura, occorre promuovere, anche dopo l’attivazione della cooperazione, la partecipazione di più Stati membri possibili.

Questo repentino cambio di rotta non deve, allora, restare legato alle contingenze storiche, bensì deve essere riproducibile perché è una svolta di segno positivo: anche se può essere temuta dai puristi del diritto, consente di affrontare di petto, con realpolitik, le sfide politiche dell’Unione. Questo non vuol dire che si distruggerà ogni spinta federalista: ricordiamoci, ancora una volta di Jean Monnet. Anche perché un meccanismo simile esiste pure in uno Stato a noi molto noto: negli Stati Uniti, la Costituzione prevede la c.d. compact clause, in base a cui solo alcuni Stati possono portare avanti, con una certa flessibilità, azioni coordinate, subordinatamente ad un’autorizzazione del Congresso federale. Che siano deroghe, eccezioni o semplicemente Stati riluttanti che restano indietro, possiamo e dobbiamo avvalerci anche noi della cooperazione rafforzata, accettare le geometrie variabili, per permettere i prossimi sviluppi dell’Unione, come l’attuazione del Piano Draghi e del piano Letta. La decisione presa all’alba del 19 dicembre potrebbe, quindi, facilitare il raggiungimento del consenso su molte delle raccomandazioni contenute nei rapporti di Draghi e Letta.

In questa prospettiva, la “cooperazione rafforzata” dovrebbe essere pensata non come una procedura in cui gli Stati recalcitranti vengono lasciati indietro, senza “sanare” i motivi del dissenso. Al contrario, si può evitare che tale istituto diventi, come temono alcuni, uno strumento di disgregazione sistematica dell’ordinamento unionale, facendo in modo che sia attivabile principalmente qualora produca esternalità positive anche per gli Stati membri non partecipanti, liberi di aggregarsi anche in un secondo momento. Ma c’è di più, perché non pensare a una cooperazione “+1” o “+2”, che si proietti verso l’esterno mediante accordi selettivi con Stati terzi strategici (penso al Regno Unito o al Canada)?

Ecco, allora, la novità. Per superare i veti, l’Europa è costretta a differenziarsi, ad andare oltre sé stessa. Questo è vero, per esempio, in un altro settore attualmente in fase di stallo: l’allargamento. Sappiamo, infatti, che si sta valutando l’idea di ammettere i futuri nuovi membri senza il pieno diritto di veto nelle decisioni del Consiglio, quantomeno in una fase iniziale dell’adesione. Questo servirebbe ad accelerare l’ingresso di Ucraina e Moldova ma anche, perché no, di un paese alleato dell’Italia, l’Albania di Rama.

Letta alla luce dell’insegnamento di Jean Monnet, quella che potrebbe essere etichettata come una “notte dei giochi non cooperativi” assume una fisionomia diversa. Non tanto una deviazione patologica del processo decisionale europeo, quanto piuttosto una delle sue modalità storiche di avanzamento.

Viene in mente, allora, un certo parallelismo con i conclavi pontifici. Anche lì, dietro le porte chiuse, si consumano trattative dure, talvolta spietate fra i cardinali, motivate da egoismi e interessi; eppure, l’elezione del nuovo papa, secondo la dottrina cattolica, sarebbe guidata dallo Spirito Santo, che volge le trattative sino alla scelta della personalità più adeguata. Allo stesso modo, nell’Unione, si sta dipanando un processo di trasformazione che si compie attraverso la crisi, non malgrado la crisi. Se vi sia uno “spirito” che anima anche i corridoi dell’Europa Building non è, naturalmente, questione teologica. Ma forse si può intravedere l’emersione di un principio ordinatore inedito. Se l’Europa del futuro prossimo sarà un’Europa delle geometrie variabili, delle responsabilità differenziate e dei nuovi Stati membri senza veto, allora questa vicenda dovrà essere ricordata come un vero e proprio momento fondativo. Non il trionfo della virtù, ma un esito inaspettato dall’equilibrio tra opportunismo e ripieghi. Ed è forse proprio qui che continua a risiedere, nel bene e nel male, il “miracolo” europeo. Ritorniamo dunque a Jean Monnet e alla costruzione dell’Europa attraverso le crisi, ma con un corollario: nella storia dell’Unione, spesso la soluzione è venuta dall’Italia. Nel caso di specie, dal combinato disposto dei Piani Draghi e Letta, con la regia di Giorgia Meloni.